В современном мире тенденции к унификации экономического, политического и правового устройства ведущих государств порождают серьёзную проблему сохранения культурного своеобразия отдельных народов, населяющих эти государства. Эту проблему предвидели разработчики Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов [1], рекомендовав развитым странам охранять нации, утратившие былую численность вследствие военной и экономической экспансии капиталистических государств. Коренные народы стали предметом особой заботы в СССР – социальном государстве, обеспечившем равные условия реализации конституционных прав для представителей всех национальностей. Предоставление коренным народам Крайнего Севера и Дальнего Востока дополнительных гарантий не ставило их в привилегированное положение перед остальными народами, а компенсировало исторические препятствия на пути коренных народов к социальному прогрессу, развитию и пользованию высшими достижениями советской культуры. Этот важный принцип советского законодательства унаследован правовой системой Российской Федерации, существенно дополнен с учётом современных проблем в сфере национальных отношений, тесно связанных с экономическими процессами в стране. Эта связь учитывается в положениях Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" [2], авторы которого справедливо усматривают источник возможных нарушений прав в экономической сфере.

«Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов» [3].

В Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации были включены следующие народы: абазины, алеуты, алюторцы, бесермяне, вепсы, водь, долганы, ижорцы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нагайбаки, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, челканцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шапсуги, шорцы, эвенки, эвены, энцы, эскимосы, юкагиры [4].

Также, согласно Постановлению Правительства РФ от 28 марта 2001 г. № 236 "О постановлении Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191" [5], принимая к сведению постановление Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191 "Об особенностях применения Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Республике Дагестан" [6], установившее Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, считается частью Единого перечня.

Согласно Постановлению Госсовета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191. "О коренных малочисленных народах Республики Дагестан" коренными малочисленными народами Республики Дагестан являются: аварцы, агулы, азербайджанцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины, таты, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, русские, цахуры, чеченцы – акинцы [6].

Таким образом, Закон допускает расширение списка народностей, требующих особого внимания со стороны государства. Это очень важно в условиях экономической нестабильности, демографического спада и специфики частного бизнеса, в совокупности могущих сделать какой-либо народ, до сих пор не входящий в Перечень, малочисленным.

Закон определяет коренные малочисленные народы как «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» [7].

В перечень видов традиционной хозяйственной деятельности включены 13 промыслов: животноводство, в том числе кочевое, переработка продукции животноводства, собаководство, разведение зверей, бортничество и пчеловодство, рыболовство, промысловая охота, земледелие (огородничество), заготовка, переработка и реализация лесных ресурсов, добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд, художественные промыслы и народные ремесла, строительство национальных традиционных жилищ. Эти промыслы в условиях рыночной экономики могут исчезнуть, потеряв экономический смысл, поэтому только при государственной поддержке они могут стать прибыльными для коренных народов [8].

Второй пункт статьи 1 говорит о самоценности этих промыслов независимо от их коммерческой эффективности: «традиционный образ жизни малочисленных народов… - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований» [9]. Государство охраняет способы хозяйствования, использовавшиеся прошлыми поколениями народов, свободу совести и свободу слова для их представителей, от притязаний крупного капитала на власть над жизнями этих людей.

Национальная идентичность определяется, согласно первому пункту, признанием гражданами своей принадлежности к этнической общности. Только тот народ, который сам себя осознаёт как отдельный, самостоятельный народ, и через своих законных представителей требует признания от государства, может рассчитывать на внесение в Перечень и получение соответствующих гарантий. Государство законодательно закрепляет структуры гражданского общества, формируемые по инициативе граждан с целью защиты природной среды, родного языка, искусства и прочих форм самореализации личности. Эти структуры должны иметь следующий вид:

«4) общины и иные формы общественного самоуправления… - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры» [10]. Пункт 4 ограничивает образование общин двумя условиями: родством или компактным проживанием, для того, чтобы определить эту общину именно как народность, в отличие от общин религиозных или сельскохозяйственных, с одной стороны, и экологических движений и субкультур с другой стороны. Первые сообщества не связаны родственными отношениями, хоть и живут на одной территории, а вторые не связаны территориально, несмотря на то, что разделяют общие культурные ценности.

Предоставляя значительную свободу в рамках Конституции определённым социальным группам, законодатель не увеличивает объём их прав, а убирает барьеры на пути реализации малочисленными народами своих законных прав, а также ставит заслон произволу местных чиновников и крупного бизнеса.

Исторически сложилось, что территории проживания коренных народов богаты природными ресурсами и представляют интерес для лидеров сырьевого сектора экономики. На стадии формирования стихийного рынка, многие граждане и целые социальные группы оказались поставлены на грань выживания. Дикому рынку не нужны самобытные этнические культуры, а нужны их земли и полезные ископаемые, для бизнеса ценность представляет всё то, что можно эффективно эксплуатировать. Сильное государство посредством законодательства и грамотной социальной политики защищает интересы групп населения, не способных своими силами бороться за выживание в неблагоприятной социальной среде. Закон служит средством против злоупотреблений в отношении природных и человеческих ресурсов. Факт принятия данного Закона декларирует приверженность принципу дальнейшего повышения социальной роли государства, стремящегося защищать, прежде всего, интересы своих граждан, а не интересы институтов свободного рынка. Верная расстановка приоритетов внутренней политики демократического государства должна распространяться не только на малые народы, но и на все социальные группы, на всех граждан страны. Такая тенденция расширения социальной ответственности просматривается в части 3 статьи 3:

«3. Положения настоящего Федерального закона могут распространяться на лиц, не относящихся к малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации» [11]. Это очень важный момент. В соответствии с принципом равенства всех наций, гражданин РФ, проживающий постоянно в регионе, должен пользоваться тем же объёмом прав, что и остальные жители данного региона и не подвергаться дискриминации по национальному признаку. Законодатели обратили внимание на положение «национальных меньшинств среди национального меньшинства», неравное положение которых потенциально могло стать источником напряжённости и конфликтов. Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но проживающие на их территории, способны внести вклад в сохранение и развитие культуры малочисленных народов только при соблюдении юридического равноправия.

Статья 5 определяет полномочия федеральных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Особую роль в принятии решений играют законные представители коренных народов, избранные по инициативе самих народов. На сегодняшний день это самый эффективный инструмент народовластия в нашей стране.

«К разработке и экспертизе проектов указанных федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации могут привлекаться уполномоченные представители малочисленных народов» [12]. Уполномоченные представители привлекаются также к реализации федеральных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны земель и других природных ресурсов.

Реформы конца 20 - начала 21 веков привели к ослаблению инфраструктуры и промышленной базы, созданной в советское время. Следствием этого стал рост числа техногенных аварий и экологических бедствий, затрагивающих ареал проживания малочисленных народов, не имеющих достаточных ресурсов для предупреждения и ликвидации последствий некомпетентных действий частного бизнеса и коррумпированных чиновников.

В интересах коренных народов пункты 6 и 7 части 1 статьи 5 определяют порядок установления ответственности органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о гарантиях прав малочисленных народов, а также возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности [13].

Действие Закона направлено, прежде всего, на защиту экономических интересов малочисленных народов, однако внимание уделяется также и их политическим правам: пункт 9 ч.1 ст. 5 предоставляет право органам власти РФ «совершенствовать законодательство Российской Федерации о мерах по недопущению действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, направленных на насильственную ассимиляцию, геноцид и этноцид малочисленных народов, экоцид их исконной среды обитания» [14]. Обратим внимание, что закон лишь «предоставляет право», но не «обязывает» бороться против геноцида. Этот недостаток Закона связан с общей теоретической концепцией прав человека, принятой в капиталистическом мире. Основными интересами гражданина считаются его экономические интересы, а политические – производными. Без предоставления государством реальной возможности ведения эффективного хозяйства, получения средств к существованию, не имеют смысла разговоры о праве на жизнь.

Однако сама структура данного Закона выстроена недостаточно последовательно. Положения, касающиеся права на жизнь, политические свободы, не собраны в единую статью, а распределены по разным статьям с доминирующим экономическим содержанием, что затрудняет восприятие прогрессивного смысла настоящего Закона.

Остальные части 5 статьи посвящены вопросам управления собственностью и ограничению коммерческой деятельности на территориях проживания коренных народов. В частности, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств. На мой взгляд, здесь создаются условия для формирования новой прослойки собственников, которую В. И Ленин называл «буржуазией угнетённой нации», а применительно к нашему времени её можно назвать национальной экономической элитой. «Всякая буржуазия хочет в национальном деле либо привилегий для своей нации, либо исключительных выгод для нее; это и называется "практичным"... Буржуазия всегда на первый план ставит свои национальные требования. Ставит их безусловно» [15].

Классовый характер Закона иллюстрирует Статья 7: «Полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов» [16].

Обращает на себя внимание порядок перечисления объектов защиты: в первую очередь земля, а затем уже деятельность людей.

Органы местного самоуправления получают право участвовать «в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов» [17]; и «осуществлять контроль за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов» [18]. Таким образом, Закон предоставляет муниципальным властям широкие полномочия в распоряжении природными богатствами территорий, населённых коренными народами. С одной стороны, это открывает большие возможности для обогащения новой элиты, с другой стороны – заставляет элиту заботиться и о населении подведомственных территорий. Доступ муниципальных властей к распределению финансов Закон ставит в зависимость от демографических параметров субъекта Федерации. Это важный момент защиты демократической системы ценностей.

Обширный список прав малочисленных народов определяет статья 8. В основном они относятся к хозяйственной деятельности.

Прогрессивным шагом в условиях рыночной экономики стало предоставление коренным народам права «безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации» [19].

В части 2 статьи 8 перечислены социальные гарантии, предоставленные малочисленным народам. К ним относятся:

«первоочередной прием на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

предоставление не менее половины рабочих мест при создании предприятий, специализирующихся на традиционных промыслах;

первоочередное приобретение в собственность этих предприятий» [20].

Статья 10. посвящена правам лиц, относящихся к малочисленным народам, на сохранение и развитие своей самобытной культуры, и демонстрирует высокий уровень толерантности, плюрализма и уважения к взглядам и ценностям разных народов. Прежде всего, закрепляется право сохранять и развивать родные языки.

В пункте 4 оговаривается механизм сохранения языка: право «получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации» [21].

Остальные гарантии прав коренных народов на культурную идентичность, так же как и Статья 9 о праве на альтернативную гражданскую службу, совпадают с гарантиями соответствующих прав для всех граждан России.

Обратим внимание на Статью 11. «Территориальное общественное самоуправление малочисленных народов». «В целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций» [22]. На мой взгляд, здесь недоработка, которая может привести к нарушению прав граждан иных национальностей, населяющих местах компактного проживания коренных народов, чьи традиции могут оказаться не только неприемлемы для некоренных народов, но и противоречить Конституции. Например, нередко для коренных народов традиционным оказывался такой вид поведения, который законодательство Российской Федерации квалифицирует как правонарушение. Поэтому широкие права и свободы коренных народов, закрепляемые в местных законах согласно 13 статье, должны обязательно проходить экспертизу на соответствие Конституции, Уголовному и Административному кодексам Российской Федерации.

Статья 14 «Судебная защита прав малочисленных народов» содержит лазейку для самоуправства региональных властей: «При рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации» [23]. Такая редакция вызывает опасения, что исход судебного процесса ставится в зависимость от национальной принадлежности его участников.

Закон имеет весомое значение для дальнейшего укрепления гражданского общества Российской Федерации. Закон защищает культурное разнообразие народов России, природные богатства и базовые права человека на самореализацию личности путём следования национальным традициям. Права коренных народов подкрепляются экономическим патернализмом со стороны государственной власти, что позволяет им быть достаточно эффективно защищёнными в условиях капитализма.

В то же время, Закон нуждается в дальнейшем совершенствовании в соответствии с принципом иерархии источников права. Многие положения Закона лишь повторяют базовые положения о защите прав граждан в отношении малочисленных народов. Отдельные положения Закона противоречат принципам местного самоуправления, и приняты исключительно в интересах местных элит.

Реализация норм данного Закона является ещё одним шагом в дальнейшем укреплении позиций Российской Федерации на международной арене, как сильного социально-ориентированного государства, отстаивающего права, пусть пока только национальных, малочисленных социальных групп. Дальнейшая реализация потенциала (порой ещё не в полной мере раскрытого) некоторых демократических институтов в нашей стране, с учётом российской исторически сложившейся специфики, и с принятием во внимание зарубежного опыта, создаст благоприятные условия для принятия аналогичных законов для групп гражданского общества, образованных не только по национальным, но и по социо-культурным основаниям.

1. ↑ Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Принята резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13 сентября 2007 г. – URL: http://www.un.org/russian/documen/declarat/indigenous_rights.html (дата обращения: 25.01.2010).

2. ↑ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г). – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010).

3. ↑ Там же – преамбула.

4. ↑ О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 (с изменениями от 30 сентября 2000 г., 13 октября 2008 г). – URL: http://base.garant.ru/181870.htm (дата обращения: 25.01.2010). Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255) (с изменениями от 13 октября 2008 г). – URL: http://base.garant.ru/181870.htm (дата обращения: 25.01.2010).

5. ↑ О постановлении Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2001 г. № 236. – URL: http://base.garant.ru/183401.htm (дата обращения: 25.01.2010).

6. ↑ О коренных малочисленных народах Республики Дагестан: Постановление Госсовета Республики Дагестан от 18.10.2000 № 191. – URL: http://teaclub-v.ru/zakonodatelstvo-respubliki-dagestan/922-postanovlenie-gossoveta-respubliki-dagestan-ot-18102000-N-191-o-korennyh-malochislennyh-narodah-respubliki-dagestan.html (дата обращения: 25.01.2010).

7. ↑ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – п. 1 – ст. 1.

8. ↑ Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и перечня видов их традиционной хозяйственной деятельности: Распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р – URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=87690 (дата обращения: 25.01.2010).

9. ↑ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – п. 2 – ст. 1.

10. ↑ Там же – п. 4 – ст. 1.

11. ↑ Там же – ч. 3 – ст. 3.

12. ↑ Там же – п. 1 – ч. 1 – ст. 5.

13. ↑ Там же – пп. 6–7. – ч. 1. – ст. 5.

14. ↑ Там же – п. 9. – ч. 1. – ст. 5.

15. ↑ Ленин В.И. О праве наций на самоопределение. – Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание пятое. Т. 25. – М.: Издательство Политическая литература, 1972. С. 273. – URL: http://www.revolucia.ru/pravonac.htm (дата обращения: 25.01.2010).

16. ↑ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – ст. 7.

17. ↑ Там же – п. 2 – ст. 7.

18. ↑ Там же – п. 3 – ст. 7.

19. ↑ Там же – п. 1 – ч. 1 – ст. 8.

20. ↑ Там же – пп. 5–7 – ч. 2 – ст. 8.

21. ↑ Там же – п. 4 – ст. 10.

22. ↑ Там же – ст. 11.

23. ↑ Там же – ст. 14.

Кускова С.М.

URL: http://moversh.org/ofitsialnaya-pozitsiya/kuskova-zhachenie-82-fz-30-aprelya-1999-o-garantiyah-prav-korennyh-malochislennyh-narodov-rf.html

Обсудить на форуме